Die Gesamtverkehrskonzeption – Fundament oder Steinbruch der schweizerischen Verkehrspolitik?

Vor 50 Jahren hat der Bundesrat die Kommission für eine schweizerische Gesamtverkehrskonzeption (GVK-CH) ins Leben gerufen, die fünf Jahre später 40 Empfehlungen zugunsten eines robusten und effizienten Verkehrssystems verabschiedet hat. Auch wenn sich Volk und Stände am 12. Juni 1988 dagegen ausgesprochen haben, die Essenz daraus als Koordinierte Verkehrspolitik in der Bundesverfassung zu verankern: Die Grundlagenarbeit wirkt bis heute nach. Wie, das diskutieren Protagonisten von anno dazumal sowie Fachleute und Verantwortliche von heute am 30. März an einer Tagung im Verkehrshaus. Der Blog vom OK Jubiläumsanlass «50 Jahre GVK-CH».

Als «eines der grössten Unternehmen der Politikberatung des Bundes» hat Ulrich Klöti, Professor für Politische Wissenschaft an der Universität Zürich, die Gesamtverkehrskonzeption zu Beginn der 1990er Jahre bezeichnet. Und tatsächlich: Die 1972 lancierte GVK-CH war im Gegensatz zu anderen Versuchen, mit «umfassenden Würfen» den Herausforderungen jener Tage zu begegnen, nicht das Werk einer Hochschule, sondern das Ergebnis einer durchaus wissenschaftsgeleiteten, aber doch umfassend abgestützten Organisation. Nicht weniger als 62 Mitglieder aus Politik, Wirtschaft und Verwaltung gehörten der GVK-Kommission an, die neben der Fachwelt von den Kantonen bis zu verkehrsträgerspezifischen Verbänden alle relevanten Anspruchsgruppen repräsentierten.

Eine diskrete, aber omnipräsente Leitlinie

Zwar ist es nicht gelungen, die 1977 verabschiedete Stossrichtung, die auf einen Ausgleich zwischen den für die Prosperität der Schweiz essenziellen Verkehrsbedürfnissen und einen effizienten Einsatz der finanziellen und natürlichen Ressourcen abzielte, unter dem Titel Koordinierte Verkehrspolitik 1988 in der Bundesverfassung zu verankern. Abgesehen von materiellen Einwänden gegen die von der GVK postulierten Prinzipien dürfte auch der Wandel des Zeitgeists dazu beigetragen haben: Ölkrise und Waldsterben hatten den Glauben an eine umfassende Steuerbarkeit der Zukunft untergraben. Der für die Schweiz ohnehin charakteristische Pragmatismus hatte gegenüber strategischen Ansätzen endgültig wieder Oberwasser. Indessen wurde das 1977 verabschiedete Konzept mit 40 Empfehlungen über die Jahre und Jahrzehnte je nach Sichtweise zu einem Fundament oder zu einem Steinbruch der schweizerischen Verkehrspolitik.

Die fünf Ziele der Gesamtverkehrskonzeption (Quelle. Broschüre zur Gesamtverkehrskonzeption).

Grosse Fortschritte fast auf allen Gebieten

Misst man die Entwicklung des Verkehrswesens in den letzten fünf Jahrzehnten an den vier grundlegenden Postulaten der GVK-CH, zeigt sich, dass mindestens in zwei Fällen grosse Fortschritte zu verzeichnen waren: Die Finanzierung der Verkehrswege ist heute mit zwei Fonds sichergestellt, und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, zumal im öffentlichen Regionalverkehr, ist klar definiert. Fortschritte sind auch bei der Koordination der Planung zu verzeichnen, zum Beispiel, indem der Sachplan Verkehr nun Programm- und nicht mehr Protokollcharakter hat. Demgegenüber hapert es nach wie vor mit der zweckmässigen Aufgabenteilung unter den Verkehrsträgern, und am schwierigsten erweist sich der Weg zur umfassenden Eigenwirtschaftlichkeit. «Heisse Kartoffeln» bleiben vor allem die externen Kosten, die zulasten der Umwelt anfallen.

Direkte Abgaben sind das Pièce de résistance

Lediglich bei den Lastwagen ist es mit der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe gelungen, diese Komponente zu berücksichtigen. Dass nur der vom Gros der Autofahrerinnen und Autofahrer übel gelittene Schwerverkehr mit einer leistungsabhängigen Abgabe belegt wurde, die auf Fahrzeuggewichten und den Emissionen basiert, ist vor allem der Tatsache geschuldet, dass sich diese Massnahme als Instrument empfahl, um den alpenquerenden Strassentransitverkehr im Einklang mit der EU einzudämmen. Ohne solche spezifischen Rahmenbedingungen bleiben zusätzliche direkte finanzielle Belastungen das direktdemokratische Pièce de résistance, das einer vollumfänglichen Umsetzung der Prinzipien der GVK-CH im Wege steht.

Quelle: Berger et al., Verkehrspolitische Entwicklungspfade in der Schweiz – Die letzten 50 Jahre, Zürich, Rüegger 2009

Unterschiedliche Einschätzungen

Sosehr sich die politischen Wirkungen der GVK-CH messen lassen, indem ihre Postulate von anno dazumal der Organisation des schweizerischen Verkehrssystems von heute gegenübergestellt werden, sosehr sind unterschiedliche Interpretationen dessen möglich, wie der Ansatz Gesamtverkehrskonzeption methodisch einzuordnen ist: Der Historiker Ueli Haefeli stellte 2006 fest, die GVK-CH sei «von vorneherein keine wirklich umfassende Gesamtkonzeption» gewesen, «sondern eher geprägt durch wissenschaftliche Akribie und einen pragmatischen Inkrementalismus». Also durch einen Ansatz, der durchaus auf Postulate abgezielt habe, die sich Schritt für Schritt umsetzen lassen. Sein Fachkollege Stefan Sandmeier erkannte in ihr 2020 eine Planungsutopie, die Rezepte im Hinblick auf eine Balance der Ansprüche von Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt an das Verkehrssystem entwickeln sollte.

Die Tagung «50 Jahre schweizerische Gesamt-Verkehrspolitik 1972-2022» am 30. März 2022 bietet die Gelegenheit, diese Thesen wie auch die politische Erfolgsbilanz der GVK-CH und ihre Wirkungen auch für die Zukunft zu reflektieren. Unter anderem wird alt Bundesrat Adolf Ogi die Gesamtverkehrskonzeption als Auftakt zu einer schweizerischen Gesamtverkehrspolitik würdigen und Ulrich Seewer, Vizedirektor des Bundesamts für Raumentwicklung, wird Einblicke in die heutige Gesamtverkehrskoordination vermitteln. Die Tagung findet im Verkehrshaus der Schweiz statt. Dort, wo die GVK-CH 1977 verabschiedet worden ist.

Weitere Informationen zum Jubiläumsanlass 50 Jahre schweizerische Gesamtverkehrs-Politik 1972-2022